Opinia BCC nt. projektu ustawy budżetowej na 2014 r.
1. Tempo wzrostu PKB.
Jedno z podstawowych założeń makroekonomicznych przyjętych w Projekcie ustawy budżetowej na rok 2014 dotyczy wysokości realnego wzrostu PKB: 2,5 proc. W stosunku do sytuacji w roku 2013 oznacza to zwiększenie zakładanej dynamiki realnego PKB o jeden punkt procentowy. Założenie to opiera się na oczekiwanej przez rząd poprawie sytuacji gospodarczej w Unii Europejskiej oraz przewidywanym wzroście popytu krajowego.
Ponadto Projekt zakłada, że Parlament, Prezydent i ewentualnie Trybunał Konstytucyjny zaakceptują propozycje rządowe dotyczące OFE. To trzecie ważne założenie.
Pierwsze dwa założenia, określane w uzasadnieniu do projektu ustawy jako „dość konserwatywne“, należy raczej uznać za optymistyczne. Ryzyko związane z trzecim założeniem jest trudne do oszacowania.
a). Oczekiwana poprawa sytuacji w Unii Europejskiej.
Analizując wyniki gospodarcze największych partnerów handlowych Polski w Unii Europejskiej w ostatnich miesiącach można zaobserwować, że poprawa ich wyników gospodarczych, determinujących m.in. poziom importochłonności, następuje wolniej niż wcześniej oczekiwano. W Niemczech, pomimo stosunkowo dobrych wyników w II kwartale br., w lipcu produkcja przemysłowa (mierzona r/r) niespodziewanie spadła o 2,2 proc. Rząd francuski z kolei obniżył ostatnio prognozę wzrostu PKB na 2013 rok z 1,2 na 0,9 proc. Gospodarka Wielkiej Brytanii także znajduje się w stagnacji trwającej od 2010 roku. Należy wnioskować, że oczekiwana poprawa sytuacji gospodarczej u naszych największych partnerów z UE ponownie się opóźni i nie będzie miała znaczącego wpływu na wzrost polskiego PKB w 2014 roku.
b). Przewidywany wzrost popytu krajowego: inwestycje.
Analizując popyt inwestycyjny w odniesieniu do inwestycji publicznych zauważamy, że autorzy projektu sami zakładają, iż – „w okresie prognozy udział inwestycji publicznych w PKB będzie się stopniowo obniżać“. Ma to związek ze zmianą struktury wydatków budżetu państwa, gdzie rośnie udział wydatków sztywnych kosztem wydatków „rozwojowych“, w tym inwestycyjnych.
Trudne do zrozumienia jest też oczekiwanie autorów projektu wyrażone w stwierdzeniu – „wprawdzie w 2013 realne tempo wzrostu inwestycji prywatnych będzie nieco niższe niż w roku poprzednim, jednak w 2014 można się już spodziewać przyspieszenia tempa wzrostu tej kategorii ekonomicznej“. Autorzy powyższe twierdzenie opierają na oczekiwaniu uruchomienia przez rząd programu Inwestycje Polskie, opartego na dwóch filarach: działaniach Banku Gospodarstwa Krajowego oraz specjalnie powołanej spółce Polskie Inwestycje Rozwojowe.
Nie wiadomo dlaczego autorzy uznają uruchomienie przez BGK portfelowej linii gwarancyjnej „de minimis“ za czynnik bezpośrednio wspierający wzrost prywatnego popytu inwestycyjnego, ponieważ jak sami piszą, linia ta zapewnia małym i średnim przedsiębiorstwom „łatwiejszy dostęp do finansowania bieżącej działalności w okresie spowolnienia gospodarczego“. Nie dotyczy zatem aktywności inwestycyjnej sektora MSP.
Z kolei zadaniem spółki Polskie Inwestycje Rozwojowe jest wprawdzie inwestowanie w spółki celowe, odpowiedzialne za przygotowanie i prowadzenie projektów infrastrukturalnych – to obserwując niezwykle powolne tempo w jakim następuje rozruch działalności tej spółki, trudno zakładać jej istotny wpływ na wielkość nakładów inwestycyjnych sektora prywatnego już w przyszłym roku.
Tak więc wątpliwy jest optymizm autorów twierdzących, iż tempo wzrostu inwestycji ogółem (będące wynikiem prognoz dotyczących kształtowania się inwestycji prywatnych i publicznych), które w 2013 ma wynieść minus 0,7 proc., w kolejnym roku (tj. 2014) przyspieszy do plus 4,4 proc.
Prze ostatnie dwa lata wskazywaliśmy na rządowe decyzje silnego ograniczenia inwestycji publicznych jako istotne zagrożenie dla realizacji dwóch ważnych celów polityki gospodarczej: 1. uniknięcia recesji w budownictwie i przemysłach towarzyszących, z kosztownymi konsekwencjami dla popytu krajowego, poziomu PKB i stanu finansów publicznych, oraz 2. pełnego wykorzystania środków unijnych przeznaczonych na inwestycje infrastrukturalne w latach 2013-2014 . Zagrożenia nr 1 nie udało się uniknąć. Zagrożenie nr 2 jest nadal poważne. Środki unijne i towarzyszące im polskie w tych dwóch latach to około 160 mld zł.
Realizacja planów inwestycyjnych w roku bieżącym wskazuje, że niewykorzystanie środków unijnych może sięgać nawet kilkudziesięciu mld zł. BCC apeluje do rządu o precyzyjną informację na ten temat.
c). Przewidywany wzrost popytu krajowego: konsumpcja.
Autorzy projektu ustawy budżetowej prognozują, że w przyszłym roku wzrost spożycia ogółem (tj. publicznego i prywatnego) ukształtuje się na poziomie 1,6 proc, zwiększając się o 0,5 p. proc. w stosunku do prognozy na rok bieżący. Jednocześnie przyznają, iż ze względu na działania podejmowane w ramach realizowanego planu konsolidacji finansów publicznych, realny wzrost spożycia publicznego w 2014 roku nie zmieni się w stosunku do roku bieżącego.
Należy wnioskować, że praktycznie cały wzrost spożycia ogółem zależeć będzie od wzrostu konsumpcji prywatnej. Ma ona wzrosnąć o aż 4,6 proc. i będzie, zdaniem autorów, zdeterminowana takimi czynnikami, jak poprawa sytuacji na rynku pracy oraz wzrost realnych dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych.
Nie ma jednak co liczyć na pozytywne wieści z rynku pracy. Sami autorzy piszą: „w związku z typowymi opóźnieniami w reakcji rynku pracy na wyraźne ożywienie aktywności gospodarczej (które i tak należałoby poddać w wątpliwość) istotnej poprawy w zakresie stopy bezrobocia czy wzrostu zatrudnienia należy oczekiwać dopiero od 2015 roku“. Dla roku 2014 autorzy przewidują nawet niewielki spadek poziomu zatrudnienia, o 0,1 proc.
Zatem autorzy liczą głównie na „realny wzrost dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych“. Te z kolei uzależnione są od przewidywanego wzrostu płac, które wg. autorów wzrosną minimalnie, gdyż – „uwzględniając planowane utrzymanie ograniczenia dotyczącego wzrostu funduszu wynagrodzeń dla większości jednostek podsektora centralnego sektora finansów publicznych w 2014 r., oczekuje się, że realna płaca w gospodarce narodowej będzie o 1 proc. wyższa w porównaniu z 2013 r.“
Podsumowując prawdopodobny wpływ istotnych czynników zewnętrznych (importochłonność państw UE) oraz wewnętrznych (inwestycje publiczne i prywatne oraz spożycie publiczne i prywatne) na popyt globalny, należy przypuszczać, że tempo wzrostu realnego PKB w 2014 roku będzie raczej niższe niż 2,5 proc. założone w projekcie ustawy budżetowej. Ponadto wysoka nadal stopa bezrobocia i przewidywane w rezultacie niskie tempo wzrostu płac spowodują utrzymanie niskiej stopy inflacji, mniejszej niż założone w Projekcie 2,4%.
2. Planowane dochody budżetu państwa.
W projekcie ustawy budżetowej na 2014 rok zaplanowano dochody budżetu państwa w wysokości 276,5 mld złotych.
Na wzrost dochodów budżetu państwa w 2014 roku, dość umiarkowany w stosunku do ich przewidywanego poziomu w rb., wpływ będą miały głównie czynniki makroekonomiczne. Jak piszą sami autorzy – „prognoza dochodów oparta jest na przewidywanej wyższej niż w 2013 r. dynamice wzrostu PKB (2,5 proc w porównaniu do 1,5 proc)“.
W świetle przedstawionej w punkcie pierwszym analizy można mieć wątpliwości, czy tempo wzrostu PKB w 2014 roku osiągnie zakładaną wartość. Jeśli nie – może to zagrażać projekcji dochodów budżetowych. To zagrożenie jest jednak umiarkowane, dużo mniejsze niż było rok temu w odniesieniu do projektu budżetu na rok 2013.
Pomimo zmiany systemowej polegającej na utrzymaniu stawek VAT na aktualnym poziomie (wbrew wcześniejszym zapewnieniom rządu, że od 2014 roku zostaną one obniżone do poprzedniego poziomu), zakładany wzrost dochodów podatkowych z tego tytułu (w stosunku do prognozowanego wykonania) o 2,4 proc, do wysokości 115,7 mld zł., może być zagrożony. Przede wszystkim z powodu tego, iż jest uzależniony, jak piszą autorzy, – „przede wszystkim od poziomu i struktury popytu krajowego“, którego głównym elementem jest spożycie prywatne. Ponieważ, jak wcześniej wykazaliśmy, czynniki warunkujące wzrost spożycia prywatnego (brak wzrostu zatrudnienia, wątpliwy wzrost dochodów gospodarstw domowych) są bardzo niepewne, założony wzrost dochodów budżetowych z tytułu podatku VAT może być niższy od oczekiwanego.
Przeszacowanie może zaistnieć także w odniesieniu do dochodów budżetu z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych (gdzie przyjęto wzrost w stosunku do oczekiwanego wykonania w 2013 r. o 6,8 proc.) pomimo tego, że rząd zaplanował realne podniesienie stawek podatkowych, m.in. poprzez pozostawienie na niezmienionym poziomie progów podatkowych a także likwidację/ograniczenie różnego rodzaju ulg podatkowych.
Optymistyczne jest również założenie wzrostu dochodów z podatku akcyzowego, proporcjonalne do zwiększonej o 15 proc. stawki akcyzy na wyroby spirytusowe oraz o 5 proc na papierosy. W obu wypadkach wzrost stawek spowoduje wzrost szarej strefy oraz nielegalnego importu i handlu tymi wyrobami – w konsekwencji dochody Skarbu Państwa będą niższe od zakładanych.
Należy przypomnieć, iż olbrzymia luka, powodująca wzrost deficytu budżetowego w bieżącym roku spowodowana została istotnym przeszacowaniem zakładanego poziomu dochodów budżetowych, w szczególności z tytułu poboru różnego rodzaju podatków. Projekt ustawy budżetowej na 2014 rok jest dużo mniej nierealistyczny, niż był Projekt na rok 2013, ale nie można go nazwać konserwatywnym.
3. Planowane wydatki budżetu państwa.
W projekcie ustawy budżetowej na 2014 rok w zakresie środków krajowych zaplanowano wydatki w wysokości 324,2 mld zł.
Już na samym wstępie autorzy zaznaczają, że limit wydatków uwzględnia zaplanowane na 2014 rok zmiany w systemie emerytalnym, w jego części kapitałowej, które będą oddziaływać na finanse publiczne poprzez:
– ustalenie poziomu składki przekazywanej do OFE na poziomie 2,92 proc.,
– przejście części ubezpieczonych ze składką z OFE do ZUS,
– stopniowe przenoszenie środków OFE na subkonto w ZUS na 10 lat przed emeryturą,
– przeniesienie 51,5 proc aktywów do ZUS i umorzenie skarbowych papierów wartościowych.
W Projekcie wskazano, że zmiany te „wpływają na obniżenie dotacji do FUS, obniżenie wydatków na obsługę długu publicznego oraz potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa“.
Przyjęcie postulowanych dopiero przez rząd zmian w systemie emerytalnym, jeszcze przed przesłaniem do Sejmu propozycji ustawy, więc także zanim odbyła się na ten temat debata parlamentarna, należy ocenić jako ryzykowne. Rząd ma oczywiście możliwość wprowadzenia korekty do Projektu budżetu po zakończeniu procesu legislacyjnego dotyczącego OFE. Jeżeli jednak rozstrzygnięcia parlamentarne i/lub Trybunału Konstytucyjnego będą niezgodne z założeniami rządu, to skutki dla budżetu będą znaczne.
Dodatkowe ryzyko dla budżetu państwa w nadchodzącym roku zauważają sami autorzy: „z uwagi na fakt, że zgodnie z Konstytucją RP Rada Ministrów zobowiązana jest do przesłania do Parlamentu ustawy budżetowej na rok przyszły do końca września, a zmiana ustawy o finansach publicznych wprowadzająca stabilizującą regułę wydatkową do tego czasu nie wejdzie w życie, w projekcie budżetu państwa na rok 2014 reguła została zastosowana pomocniczo. Wiążące zastosowanie reguły nastąpi w projekcie budżetu państwa na rok 2015“. To ryzyko można jednak, na obecnym etapie, uznać za umiarkowane.
Konkluzja
Podsumowując, należy stwierdzić, że wbrew zapewnieniom strony rządowej, projekt budżetu państwa na 2014 rok nie jest ani projektem „ostrożnym“ ani „konserwatywnym“, głównie z powodu potencjalnego przeszacowania dochodów oraz ryzyka braku akceptacji dla propozycji rządowych dotyczących filara kapitałowego systemu emerytalnego.
Prof. Stanisław Gomułka, główny ekonomista BCC
O autorze
